Un número cada vez más preocupante de municipalidades enfrenta una carga financiera que compromete su operatividad. Según cifras del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), más de S/14.530 millones adeudan los gobiernos locales. En la práctica, eso significa menos margen para brindar servicios esenciales o ejecutar nuevas obras en favor de la ciudadanía.
De las 1.891 municipalidades del país, 86 deben más de lo que ingresaron en los últimos cuatro años. Y lo más grave es que 27 de ellas, en su mayoría distritos pobres y de escasa recaudación, arrastran esta situación desde al menos 2017.
El caso más extremo es el de Grau-Chuquibamba en Apurímac, con una deuda que representa el 548% de sus ingresos corrientes promedio (ratio de deuda), es decir más de cinco veces de lo que percibe.Le siguen los municipios de Progreso (514%), también en Apurímac, y Caja en Huancavelica (402%), Purús en Ucayali (386%) y Longar en Amazonas (336%).
Municipalidad de Lima lidera ranking de deuda por monto absoluto
Pero si se mira el tamaño de las deudas en soles, los municipios más grandes dominan la lista. Lima Metropolitana encabeza el ranking con S/3.454 millones. La siguen Callao (S/564 millones), San Martín de Porres (S/350 millones), La Victoria (S/347 millones) y Chiclayo (S/291 millones).
Para el Consejo Fiscal, esta situación es un riesgo directo para millones de ciudadanos, quienes podrían ver afectada la continuidad y calidad de los servicios públicos. En un informe, el organismo advirtió que varios gobiernos locales vienen incumpliendo desde hace ocho años la regla que limita el saldo total de deuda. Por ello, pidió establecer mecanismos para reducir esos pasivos, restringir el acceso a nuevo endeudamiento y reforzar la supervisión desde el MEF.
Cuando el desorden se vuelve deuda
En diálogo con La República, Carlos Casas, exviceministro de Economía y profesor principal de la Universidad del Pacífico, apunta que “muchas municipalidades dejan de pagar a proveedores, incumplen con la Sunat, y se quedan con los aportes retenidos de las AFP o la ONP de sus trabajadores”. La deuda crece por una pésima gestión, afirma, es decir no se recauda lo que se debería.
Además, señala que cuando la deuda supera el 100% de los ingresos corrientes, entran en zona de castigo. “El Banco de la Nación deja de prestarles, y si el Estado quisiera estructurar algún crédito —por ejemplo, para obras de saneamiento— estas municipalidades ya no pueden ser beneficiarias”.
Municipios sobreendeudados dedican entre el 30% y 35% de sus ingresos solo al servicio de deuda, lo cual termina recortando servicios de limpieza.
Para ello, pone de ejemplo el caso del distrito de La Victoria, que durante años encabezó el ranking de sobreendeudamiento. “Es un distrito que mueve millones —el emporio comercial de Gamarra, galerías, el estadio de Alianza Lima— pero uno camina por ahí y parece que hubieran bombardeado las pistas. Con una deuda de 258%, hace inviable cualquier acción”, sostiene.
El economista Armando Mendoza añade que muchas veces, los municipios simplemente no cumplieron con transferir aportes a Essalud, Sunat o fondos previsionales, y esos montos se acumularon con intereses durante años.
“Esas son deudas reales, exigibles, que crecen sin que nadie las vea venir”, señala.
Otras veces se generan por fallos judiciales o arbitrajes, por ejemplo, cuando un trabajador despedido demanda a la municipalidad o una empresa y gana un litigio por incumplimiento de contrato. Son pasivos no presupuestados que golpean los balances municipales.
También existen deudas asociadas a proyectos de inversión, muchas veces financiados con ingresos futuros de canon o el Fondo de compensación municipal (Foncomún), que comprometen la liquidez local en el corto plazo.
Nadie quiere asumir la deuda del otro
Uno de los factores que agrava el problema es la falta de voluntad política para asumir deudas heredadas.
“Nadie quiere firmar el pago de una gestión anterior, por miedo a procesos con la Contraloría, la OCI (órgano de control institucional) o los procuradores. Entonces se patea la deuda, y esta sigue creciendo”, señala a este diario Mónica Muñoz-Nájar, economista de Red de Estudios para el Desarrollo (Redes).
La especialista alerta que muchos municipios dedican entre el 30% y 35% de sus ingresos solo al servicio de deuda, lo cual termina recortando servicios de limpieza, mantenimiento, alumbrado, agua o desagüe. “Es como una familia que gasta un tercio de su sueldo en deudas: ya no puede cubrir lo esencial”, sostiene.
¿Y el Foncomún?
La reciente ley que redirecciona dos puntos del impuesto general a las ventas (IGV) al Fondo de Compensación Municipal (Foncomun) ha sido criticada, en un contexto de alicaídas cuentas fiscales. “En teoría, debería aliviar algo la situación financiera de los municipios”, refiere Muñoz-Nájar, pero para Casas es crítico.
“Para mí, es un desastre. Hay municipalidades que reciben S/35.000 por habitante al año, y otras que reciben apenas céntimos. El Foncomún debía corregir esa inequidad fiscal, no profundizarla”, anota. Muñoz-Nájar sostiene que no está claro en qué se usará ese dinero. Por un lado, se dice que irá solo a inversión; sin embargo eso puede liberar otros fondos para gasto corriente (pago de sueldos).
Lima y su “trato preferencial”
Según Armando Mendoza, el tratamiento es desigual toda vez que Lima rompe las reglas fiscales con emisiones de bonos, sin consecuencias. “La Municipalidad de Lima ha disfrutado de un tratamiento preferencial desde hace buen tiempo. En realidad, constantemente quiebra los límites del endeudamiento. Es decir, no puedes endeudarte por encima de lo que es el promedio de tus ingresos corrientes, pero Lima consigue un trato excepcional y la exceptúan. En otras palabras, no ha quebrado la regla fiscal porque no se le aplica”, afirma.
Las emisiones están garantizadas por fideicomisos que comprometen los ingresos municipales de los próximos 20 años. Si no pagan, no responde un juez, sino a fondos internacionales que apuntan al Estado, añade Mendoza.
En contraste, las municipalidades pequeñas —que dependen casi en su totalidad del MEF— no tienen margen de maniobra. “Ahí el MEF impone un régimen de austeridad y se acabó. Todo depende de la capacidad del alcalde para tocar puertas en Lima. Y no debería ser así”, lamenta.
¿Qué hacer? Por un lado, Casas propone una intervención técnica directa. “Así como el Fondo Monetario Internacional (FMI) pone condiciones a los países, el MEF debería intervenir los municipios con finanzas colapsadas como designar un equipo profesional que ordene las cuentas, refiere.
Incluso plantea la posibilidad de tercerizar la gestión de ingresos municipales, con empresas que cobren según resultados. “Yo recuerdo que hace 25 años venían firmas españolas que ofrecían aumentar la recaudación en 50%. A partir de ahí, cobraban una comisión u honorario de éxito”, afirma.
Desde otra perspectiva, Mónica Muñoz-Nájar considera que el camino debe pasar por una reforma estructural del modelo de financiamiento municipal. En primer lugar, plantea que se revise el principio de caja única para que una parte de los tributos —como el impuesto a la renta o los tributos municipales— permanezca en el territorio donde se recaudan. Eso generaría incentivos para fortalecer la gestión tributaria local y mejorar la autonomía financiera.
Además, considera urgente que el Ministerio de Economía y Finanzas implemente un programa de asistencia técnica permanente, con acompañamiento profesional y líneas de crédito blandas, pero condicionadas a planes de saneamiento financiero y mejoras comprobables en la gestión. Y en cuanto al incremento reciente del Foncomún por la reasignación de dos puntos del IGV, Muñoz-Nájar advierte que, si bien en el papel es una mejora en los ingresos, no está claro en qué se utilizarán esos recursos ni cómo se evitará que terminen desviándose hacia gasto corriente. “Lo que hace falta no es más dinero, sino una política clara”, señala.
También afirma que no debería haber un trato diferenciado entre municipalidades grandes y pequeñas, como ocurre hoy. “Muchas decisiones dependen del nivel de llegada del alcalde al MEF. Eso no puede seguir siendo así. La gestión de la deuda municipal no debería depender de cuántas veces se logre visitar al ministro”, señala.
Al cierre de 2024, el 67% de toda la deuda que arrastran los municipios corresponde a pasivos acumulados, es decir, obligaciones pendientes aún no canceladas. Mientras que el 28% son aportes no pagados a las AFP, lo que se considera como deuda real, y el 4,8% está a cargo de la Sunat y corresponde a deudas exigibles con entidades como EsSalud y la ONP.